◎王惠光 律師
近二十年來，經過國民黨及民進黨的輪流執政，兩黨對兩岸關係有不同的想法與做法，但是台灣和中國現在不相統屬則是共識。因此我們的外交部得以在有意無意之間，朝著一定的方向前進，創造了國際法上新的外交模式，也創造了一個史無前例的國家樣態，在以後的國際法教科書中，一定會有專節說明台灣的特殊性。
所謂國際法是由條約、慣例、法理、學說等所構成，因為沒有一致且可以貫徹執行的法典，所以在抽象且鬆散的國際法原則中，存在很多特例。
以國家的定義言，國際法的教科書在論述「國家」的章節中，一定會提到聯合國的會員國及觀察員當中，有不俱備政治權力的神權國家梵蒂岡教廷；有外交權或國防權委由其他國家行使的摩納哥、安道爾、聖馬利諾、列支敦斯登；甚至會提到在十八世紀就已經失去領土，但是現在仍然和一百多個國家有外交關係的馬爾他騎士團。教廷還有零點四四平方公里的土地，馬爾他騎士團根本沒有領土，只有在羅馬的市中心有一棟佔地數百坪的大樓和一棟別墅，但卻是聯合國的觀察員。
還有一些有爭議的國家，例如身為聯合國觀察員且獲得135個以上國家承的巴勒斯坦，有100個以上國家承認的科索沃，有近半數聯合國會員國承認的西撒哈拉，僅僅獲得土耳其一個國家承認的北賽普路斯，有數百萬人口但沒有任何國家承認的索馬利蘭，還有前蘇聯瓦解後各共和國內戰所產生的頓內次克，盧干斯克、南奧塞提亞、阿布哈茲等等。這些國家長期在戰亂當中，或者根本無法有效行使主權。即使獲得很多國家外交承認，但因戰亂等因素，沒什麼國際往來，也沒有什麼國家派遣外交官到這些地方，而且無法發行受國際信賴的貨幣，發行的護照也無法獲得普遍承認。
台灣主權何在？主權要看政府運作能不能有最終決定權，台灣的行政、立法、司法有最終局的決定權。相對於香港，特首要對中國中央人民政府負責，任免官員要由中國國務院同意，還要定期上京述職；香港立法會所立的法律中國人大常委會有權否決發回；香港法院對香港法律並無最終解釋權，解釋權在中國人大常委會。所以即使香港特首可以參加APEC非正式領袖會議而台灣總統不行，但香港終究沒有主權，香港政府沒有主權國家所俱有的最終決定權限。
國際法上國家的要件是要俱備領土、人民、政府、與外國交往的能力等四個要件。台灣有領土、人民、政府，至於與外國交往的能力，台灣也完全俱備。國際法立下這個要件，是要排除那些沒有辦法履行國際條約義務能力的政治體，但台灣有完全的履約以及與各國政府正常往來的能力。況且，在國際法上，國家需不需要國際承認這個要件本來就有肯定及否定說，但無論如何，我們經過長期的努力與實踐，已經創造了沒有正式外交關係的國際往來模式。
台灣不是聯合國會員國，但長期以主權國家地位存在，並與世界各國正常交往。世界各主要國家在台灣都派有代表執行實際的大使館及領事館功能，且和我們的外交部直接往來；我們派駐各國的代表也很多都享有外交官的功能及待遇；我們可以和各國簽訂條約並有效執行；我們發行的護照不只獲得各國承認，享受免簽證待遇的國家比一直打壓我們的中國還要多很多。
外交部經過數十年的摸索、思考及發展，已經創造出在不加入聯合國的情況下與各國維持正常的外交來往。以前主要國家駐台代表不敢出入外交部甚至不敢與我國外交官員公開會面。現在則會在所有官式場合出現且公然進入外交部，毫不避諱。我們也把他們當做大使，要抗議就直接召見代表到外交部表達抗議，且給予駐台代表等同於有外交關係的大使相同待遇。除了名稱之外，所有往來方式都是相同於正式外交往來。
駐外部份，我們也發明了一些官銜，「大使以代表對外」，「總領事以處長對外」，也就是我國駐外外交官不管在當地用什麼稱呼，我們自己就認定派出去的就是大使、總領事。需要外交折衝時，大部份國家也會把我們的代表當大使、總領事。不然我們那麼多的免簽國從何而來。武肺問題產生後，菲律賓先把我國列為禁止入境國家，後來又取消；秘魯和我國無邦交，但我們還是安排了撤僑專機還可以有空位載美國、日本、新加坡人。可見並不是沒有邦交就做不了事。
國際上都是講利害關係的，各國願意和我們來往是我們有強大的經濟實力和戰略地位。我們即使少幾個邦交國，甚至完全沒有邦交國，美國也不會因此修改台灣關係法，各國也不會因此撤回駐台代表，日本及歐洲議會對我國的友好態度也不會因此生變，我國護照免簽證的優惠也不會因此被取消。
國際法有沒有拘束力，有的，但只是對弱國。美國派兵進入巴拿馬把諾瑞加捉回美國，不是侵略嗎？誣指有化武就佔領伊拉克，不通知巴基斯坦就派特種部隊斬首賓拉登，看中國不順眼就以地圖資料錯誤為由把中國南斯拉夫大使館炸掉，你又能拿美國怎麼樣。二次大戰時，日本找滿清廢帝溥儀所建立的滿洲國，有超過二十個邦交國，當時獨立國家才只有六、七十個。如果以建交國家數量而言，滿洲國比現在的台灣強太多了，因為那時候撐腰的日本是世界強權。庫德族是世界上最大的沒有國家的民族，人口有四千萬，第一次大戰後的巴黎和會在塞夫爾條約中協約國簽約同意讓庫德人建國，三年後就在洛桑條約中就推翻了，至今庫德人仍流離失所，可憐的四千萬人受盡各國欺負。
國際上沒有什麼道義，只有利益考量，在現有國際法的思維與架構，台灣要進入聯合國或進入像WHO這樣的國際組織，幾乎不可能。即使有歐美全力支持，也不過三、四十票，但中國是有否決權的聯合國常任理事國，非洲就有五、六十個唯命是從的小弟，加上中南美、大洋洲、阿拉伯、中亞等友好國家，票就已經超過三分之二，怎麼投也投不過他們。只有在經濟合作組織中，因為中國的小弟們大都進不去或無甚影響力，我們才有機會，對我們也比較有實益。
台灣和中國比，人口、經濟實力、軍事實力、國際影響力都天差地遠，要與之對等相抗衡有其困難。但我們也有相當的實力，所以中國並無法完全壓制我們，否則中國明知道各主要國家在台灣都有設代表處行使外交功能，為何阻擋不了。因為中國要求人家做事是要代價的，如果大小事都要求，代價太大了，但如果沒有相對代價，套一句中國官員常講的，誰理你。而且小窮國家給一點甜頭就會幫你大聲吆喝，喊打喊殺，大國可不是隨便叫得動的。
那沒有加入國際組織或沒有邦交好嗎？當然不好。無法參與國際聚會，交朋友的機會少很多；要談事情，無法參與；要集體分贓，也沒我們的份。而在沒有邦交的國家，交涉難免受氣，見不到高層次的官員，經常事倍功半甚至到處碰壁。不過這也是沒辦法的事，先天上中國就盯著你要打壓你，不認命還不行。不過雖然常受到莫名的欺負，但大部份的情況還是能夠處理。
也還好，國人常去的地方，基本上我們都有駐外館處可以幫得上忙。當然在有些地方沒有邦交而且關係又不友好，無法有館處，確實不便。但未設館處也不全然是因為沒有外交關係，關係不好或者效能考量才是原因。以前我們巴望著人家讓我們設館，只要同意讓我們設館就馬上跑去，但近幾年來，我們已懂得自我淘汰一些效能不佳的館處以精減費用。
其實以我們的國力，也不可能在全世界都設館處，大部份國家也不是在每個邦交國都設有大使館或領事國，像台灣的邦交國吐瓦魯是聯合國會員國且和大部份國家都有外交關係，但全世界只有台灣在吐瓦魯設有大使館。我們是難得有正式大使館不得不設，但實在辛苦。以前賴比瑞亞內戰打到烽火連天，所有國家都撤館了，只剩下台灣和美國的大使館還留著，叛軍攻進首都後美國是派軍隊掩護撤退，我國最後留守的外交官則是自己穿過槍林彈雨的街頭，還被叛軍拘捕，憑藉機智反應逃生。
在中國打壓下，維持邦交是要花大錢的，值得嗎？這幾年來，國人對於我國是否需要有邦交國以及是否需要加入國際組織，心理上已經有很大的改變。以前只要有斷交消息，國民如喪考妣，罵聲連連。最近幾次斷交，不只沒有憤怒或譴責，甚至認為斷了也好。另一方面，民眾已經能夠坦然面對無法加入聯合國一事，政府近年來也不再浪費大筆金錢強求邦交國在聯合國為我國發聲。
既然我們是國家法上特殊的國家，就不必再局限於現行國際法架構上邦交國、國際組織參與的傳統思維。
而經過這一次的疫情，國民對於是否需要加入WHO，也應該會有不同的思考。
如果人民對於加入國際組織及邦交國的維持不再有強烈的期待與熱情，也不覺得現在這樣不好，那我們就應該更注重如何強化我們開創出來的新外交往來模式，不要再讓現行國際法思維限制我們。
大部份國家在國際法的教科書中不會出現，但將來的國際法教科書一定會有專節敘述台灣這個特殊的國家：從來不曾有一個國家像台灣一樣，俱備有構成國家要件的全部因素，有自己的政府、領土、人民、貨幣、經濟實力強大，排名世界20名，軍事力量排在世界25名內，雖然不是聯合國會員國，只有少數正式邦交國，可是卻創造一種國際法上新的交往方式，在沒有傳統外交關係的情形下，能夠與世界各國家有類似正式外交關係的外交往來與作為。
（作者為執業律師，外交官特考及格）
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